基层财政部门不仅具备一般行政事业单位管理的基本特征，作为财政资金管理的源头，还包括组织收入、资金分配、投资评审、政府采购监管、资产管理等职责，肩负着所辖区域民生事业的足额落实、基层政权的稳固以及经济社会的可持续发展等重任。一套科学完善的财政管理内部控制框架体系，有利于全面规范财政管理活动，有效发挥财政的职能作用，推动财政事业的健康发展，从而实现财政服务经济发展和保障社会事业的目标。

近年来，临朐县财政局面对僧多粥少的财政状况，始终坚持“建设责任财政，服务科学发展”，通过完善机制制度，以规范管理提质增效，在财政改革方面勇立潮头，创新先行，不断推动财税改革朝纵深方向发展，加快建立现代财政制度的步伐，为经济的平稳健康发展，增进民生福祉，维护社会和谐稳定奠定了坚实基础。连续多年位居县直部门综合考核、全市财政系统业务考核位次前列，2016年，已连续14年荣获省级文明单位称号，被省财政厅列为县级现代预算管理制度改革试点县，财政改革管理工作得到国务院及上级业务部门的表彰奖励。

一、内部控制制度建设取得的成效

临朐县财政局为更好地依法理财、提高工作效率、履行职责，可以说从预算编制、执行、决算到资金绩效的评价，从资金流程、职责梳理，再到管理规范、预决算的公开，各个环节都制定了一系列的机制制度，通过加强考核、内部审计等一系列配套措施，综合发力，提高了制度执行力，内部控制管理绩效凸显。

（一）单位层面。一是机制制度建设方面，研究制定了《机关考勤制度》《岗位责任制考核办法》以及《红旗科室、岗位标兵考核评选办法》等，为提高财政干部职工的素质和能力，通过全面推进机关党的建设、党风廉政建设和精神文明建设，搭建凝心聚力的载体，培育形成“目标一致、令行禁止、高效履责、创先争优”的个人价值取向和“依法理财、科学发展”的团队认知。二是明确岗位职责，营造创先争优的工作氛围。为更好地提供有效服务，设立23个行政事业科室，明确各科室主要职责和人员编制情况，对于8个行政职能科室，公布归口服务预算单位。各科室每年根据全县经济工作会精神和上级业务部门工作重点制定工作思路和重点，研究制定年度岗位目标责任制考核办法。每季度组织一次红旗科室与岗位标兵评选，评选结果纳入岗位责任制考核，年底对各科室、人员进行千分制考核，作为科室与个人评先树优的重要依据。三是发挥群团组织的纽带作用。设立工会、妇联、团委，适时组织一系列的文体活动，活跃工作气氛，增强单位的核心凝聚力。设置机关管理、预算管理、会计管理、投融资管理、行政事业管理等7个党支部，更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用；。四是建立健全领导协调机制。先后建立健全了临朐县财政局《党委会议议事规则》《党委成员联系镇街财政工作分工协调机制》《上级转办事项办理规程》以及《落实重点工作推进的意见》等。

（二）业务层面。临朐县财政先后实施了会计委派、政府采购、非税收入“收支两条线”、财政投资评审、国库集中支付、单一账户体系、公务卡等一系列改革。一是预算编制方面，针对实际工作中发现的新情况、新问题，研究制定了《各职能科室归口管理预算单位的办法》《部门预算编制以及基本支出与项目支出的预算管理办法》《追加预算内部管理办法》等，通过加强制度建设，促进规范业务管理。二是预算执行方面，研究出台了《临朐县财政资金内部管理规范100条》，将一般预算、基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算等全部纳入管理，明确科室职责，预算科负责预算编制和指标管理，国库科负责预算执行和拨款管理，各职能科室各负其责，以指标控拨款，贯穿于预算的编制、执行和监督三个环节，明确内部业务科室职责，明晰工作流程，包括项目评审、政府采购、资产管理等关键科室之间的衔接，以保证财政资金安全、高效运行。同时，为确保资金安全管理，制定了公务卡使用、银行账户管理等管理办法，为提高资金使用绩效，各科室根据专项资金管理要求，制定了各专项资金管理办法、管理制度以及监督约束机制文件60多个。三是信息化支撑方面，借助于一体化大平台为财政业务管理提供。为适应财政改革需要，提升业务工作效率，结合预算指标管理和集中支付信息系统设置，将县财政、镇街财政、县直预算单位、人民银行、专业银行等单位的资金管理点串联，建立财政一体化大平台，设置各单位部门职责权限，包括部门预算的编制、预算执行、部门决算以及预算单位账务处理，信息系统涵盖财政资金流动的全过程，确保资金管理封闭运行。

二、内控建设方面存在的问题与困难

（一）单位层面。一是内部监督职能弱化。组织架构设置侧重于执行环节，临朐县县情决定，近年来，业务工作的主要精力，侧重于对接上级政策、加大财源建设、拓宽筹资渠道、保障重点民生事业等职能，而在承担内部监督职能的科室，包括人员配备、业务开展等方面重视不够，忽略了内部监督职能的发挥。二是岗位职责交叉。各项管理制度与业务执行契合度低，影响了管理绩效。比如，岗位责任制的考核，为便于量化考核，仅简单地将各科室归并为综合管理、预算管理和投融资管理三大类，各大类考核指标相近，且以科室为单位制定，未充分考虑科室间、科室内部岗位设置以及业务量的差异。比如行政政法科、预算科、农业科同为预算管理类的科室，但其职责差异较大，但为了便于量化考核，设置了该类科室的共性指标，从而导致实际工作与考核结果的背离。尽管每年都对岗位责任制进行修订完善，但是总感觉执行乏力，难以实现预期目标。三是制度独立性强。各项管理制度制衡关联度不高，难以发挥驾驭统筹作用。比如国有资产管理，承担着辖域内管理国有资产的增减变化职能，业务科室负责经费保障，大额采购可通过直接支付控制，零星采购通过授权支付，难以掌握资金流出动向，除非组织专项资金检查，方知经费核拨之后资金如何使用，是否做到专款专用，这样就会承担过高的资金管理成本。

（二）业务层面。一是预算编制环节问题突出，受当前财力限制，制定的定额标准较低，公用支出与项目支出区别不大，导致预算执行变动大、支出进度慢，以致于挤占、挪用项目经费等现象，预算刚性与严肃性没有很好地体现。二是预算执行环节的账户管理和资金绩效管理有待于加强，通过执行中的不断完善，资金拨付、账务处理等节点已比规范，但是资金账户开设、使用以及财政资金的绩效管理还存在一定的问题，成为今后一段时期，预算执行环节加强管理的重点。三是信息化支撑局限性强，支撑日常业务的一体化大平台，是根据传统的业务流程自行开发，与上下级财政部门之间、各专业管理系统之间难以实现兼容。比如国有资产管理系统、机关事业工资统发系统与一体系大平台无法衔接，导致信息数据无法实现共享，致使管理成本加大。客观地讲，临朐县财政局已经迈出了内控建设的第一步，但仍处于理论、实践、探讨与完善阶段，还有很多需要改进的地方，有待于更进一步的探究和优化。

三、进一步完善内控管理的措施

（一）完善基层财政部门的组织机构建设。一是设立独立的内部控制科室。建立独立或牵头负责的内控科室,独立于其他业务科室，直接对单位负责人负责，负责牵头完善内部控制体系，监督内部控制制度的执行，加强重点事项的责任落实督查，提高工作效率。二是实行定期轮岗。为更好地发挥内控效能，坚持定期轮岗和年休假制度。轮岗期限以3—5年为宜，科室内部岗位间的轮岗以2—3年为宜，定期轮岗有利于尽早发现内部管理中存在的问题和隐患，也有利于克服人员管理“疲劳效应”，保持关键岗位工作人员的工作干劲，并促使其牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德防线，自觉依法履行职责。三是强化内部审计职能。内部审计人员配备上，不管是政治素质、业务素质还是职业道德等方面，应该与其他业务科室相比更加优越，认真负责，坚持原则，秉公执法。内部控制的有效执行为内部监督的实施奠定基础，恰当的内部监督有利于及时发现内部控制建立和实施中的问题和薄弱环节，并及时加以改进，确保内部控制体系得以有效运行。

（二）不相容岗位相互分离。不相容岗位分离的效果是避免了既当“运动员”又当“裁判员”的情况发生，降低了舞弊和腐败的风险。一是业务科室之间相互牵制。避免一个科室独立承接业务的全过程，比如资金的拨付，需经过预算、国库、业务科室审核拨付才能完成，同时流程实施过程中还要接受内控部门、内部审计等部门的监督。二是科室内部人员之间相互牵制。结合业务工作特点和重要风险点，确定科室内部岗位的设置。比如教科文科，最少应设置指标管理、拨款管理和稽核岗位，最终形成“三足鼎立”监督制衡关系，确保科室内部业务的有效运转。三是科室内部业务设立AB角。根据科室内部岗位关联度强的岗位人员，互为AB角，相互了解熟悉对方的业务内容，避免一人特殊情况，影响整个工作进程。

（三）健全风险控制机制制度。1.完善岗位责任制。一是建立全员参与的岗位责任制。岗位责任制是维系干部职工责、权、利关系的制度保障，也是干部职工的日常行动之南，因此，其制定既要符合基层财政部门的中心工作要求，又要接地气充分调动参与人员的积极性，围绕年初全局、科室的工作思路与工作重点制定，层层分解责任，逐级传导压力，将内部控制的各项要求落实到每一个岗位、每一名干部职工，形成全员参与格局。二是加强岗位责任制的考核。岗位责任制考核是衡量干部职工工作业绩的有效方式，因此，考核时要坚持原则，避免走过场。考核方式应采取定期统一考核与不定期日常考核的方式，以日常业务执行考核为主。三是加强考核结果的应用。再科学的岗位责任制，再规范的考核程序，再公平的考核结果，若不加以利用，付出的一切努力就等于徒劳。健全激励奖惩制度，提高岗位责任考核的执行力。2.完善业务流程。一是完善科室内部业务流程，由科室负责人牵头，比如预算编制“两上两下”的流程，预算执行中的项目资金如何与政府采购、投资评审、国有资产管理等科室进行衔接。二是完善科室之间业务流程，由内控部门牵头负责，根据各关联科室特点，合理配置各岗位权责，理顺关联业务的风险点，明确关键控制节点以及风险评估的要求，细化权力运行流程，最终形成下级接受上级监督，上级受到下级牵制，平级之间相互牵制约束的责任链条。三是公开业务办理流程，作为内部监督部门、外部审计监察部门进行履职检查的依据，同时向服务群体、社会公众公开，向服务对象明确业务办理的流程，让整个业务办理程序公开在阳光下，接受社会监督。3.进一步健全议事决策机制。一是提高决策的科学性。部门预算的编制采取“ 二上、二下”的编制程序，体现的是以人为本，更好地掌握预算单位的真实情况，提高预算编制的科学性，为将来提高预算执行的准确率打下基础。同样一项科学的决策，也离不开基层的信息，俗话说“眼见未必为实，耳听未必为虚”，只有掌握实情，才能作出科学的决策。二是完善制度执行督查协调机制。对于重点业务事项，明确牵头科室负责调度、督查，提高执行率。业务流程的顺利实施，各项制度的足额落实，各科室间的相互理解相互包容，科室分管领导之间的相互补台、和谐相处，都需要由牵头科室及分管领导进行综合协调，做到有法可依、有法必依。三是严格科学的决策问责机制。在基层财政部门的经济活动中，决策过程实际上就是授权审批的过程，在办理经济活动业务和事项之前，应当经过适当的授权审批，如部门预算的编制、执行，项目资金的审批、追加等事项，还需要经过集体决策和会签制度，任何个人不得单独进行决策或擅自改变集体决策的意见。四是提高风险控制的执行力，建议由内控部门代表单位负责人行使业务执行督查职权，督促检查业务流程、岗位责任制等执行情况，做到执法必严，违法必究。

（四）规范预算编制管理。1.围绕建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，进一步优化预算编制流程，调整和完善定额指标体系，加快推进绩效预算，确保预算编制有目标，为绩效评价和预算管理奠定坚实基础。完善预算综合定额指标体系，保障部门基本支出和正常运转。根据部门承担的职能和工作开展情况，统筹考虑经济社会发展和物价上涨等因素，并根据厉行节约的要求，进一步完善综合定额指标体系，界定综合定额所包括的费用项目范围，并建立定额标准与经济发展相关联的调整机制，确保部门各项基本支出和正常运转，消除部门乱伸手和挪用项目资金的基础环境。2.二是完善预算编制流程，重点改进项目支出论证和评审办法。当前预算编制“两上两下”的流程总体上是合理有效的。随着预算编制和管理的精细化，在实施综合预算、零基预算的基础上，特别是在绩效预算的新要求下，在项目支出预算编制中需要特别关注两个关键节点：一是项目支出论证亟需强化。以往在没有绩效约束的前提下，项目支出的论证不充分，缺少专业部门和专业人员的论证，缺乏有效的监督和制约机制。二是项目支出论证和评审的方法需要改进。随着预算细化，特别是绩效评价的要求，项目预算必须有明确的评价指标，这些指标一方面需要项目承担部门做大量工作，同时，在财务类指标的设定上，财政部门负有主要责任。三是把年度预算与中期财政规划有效结合，强化绩效管理。对不能提供绩效指标的项目，不得列入当年预算；确需办理的的项目，可列入中期财政规划，并待完善绩效预算后纳入预算，发挥中期财政规划的作用。3.试编项目绩效预算。在编制项目资金预算时，将绩效评价指标、内容前置到预算编制环节，建立较为完备的绩效管理制度框架，建立分部门、分类别、分行业的差异化绩效评价指标体系，提高绩效评价的质量。根据职责需要，编制科学、准确的项目预算，明确项目实施目标、控制措施、实施步骤等内容，落实项目责任单位、财政部门的责、权、利关系，项目预算执行做到有章可循、有据可查，提高预算执行效率。

（五）完善预算执行管理。1.建立健全财政局内部专户资金的集中统一管理。除融资外的专户资金，财政其他专户资金一律纳入国库科统一管理，包括社会保险基金专户、维修基专户、非税收入资金专户、粮食直补专户、乡财县管专户等。对纳入财政专户管理的资金，国库科负责专户资金的统一核算、统一收付、统一对账、统一转存及清算。业务科室、单位根据资金性质和用途，负责提出资金安排和使用意见，履行拨款程序后，由国库科统一办理。2.加强对预算单位专户资金的管理。由国库科负责对预算单位零余额账户外的所有专户资金进行清理清查，对不符合规定要求的，一律撤销专户，严格按照财政专户统一管理的要求，实行“统一管理、分账核算、专款专用”原则，纳入财政国库部门统一管理。凡需新开设财政专户的，严格按照国务院、财政部、省级人民政府或省级财政部门的文件规定，由国库科负责统一办理。3.加快推进预算绩效管理。一是加强预算执行中的绩效监控。在现有预算执行监控体系中增加相应的绩效信息采集内容，开展绩效监控和绩效运行分析，当发现项目运行偏离既定的绩效目标时，要及时采取措施做出调整，确保绩效目标如期实现。二是逐步建立绩效评价结果报告、通报、反馈，以及与预算安排挂钩等应用机制，不断提高预算编制的科学性、预算执行的有效性，更好地发挥绩效评价结果的作用。三是逐步建立财政重点项目绩效信息公开机制，对一些重点项目绩效信息在一定范围内进行通报、公开，督促预算单位提高资金使用绩效和绩效管理水平。

（六）突出一体化大平台信息管理系统的支撑作用。基于基层财政部门人员少、岗位交叉、资金面广等特点，在强化不相容岗位分离等基础工作的基础上，要进一步完善信息化支撑，以信息化手段来固化业务流程，防范可能的风险。一方面各科室提出信息系统建设的详细业务需求，清晰设定业务流程，对本科室相近、类似的业务需求进行归类申报，形成项目立项申请书，经科室主要负责人审核后提交信息中心。业务需求涉及多个科室的，应由一个牵头科室统一编制项目立项申请书。另一方面信息中心会同办公室结合信息化建设规划和财政工作实际需要，根据财政信息化一体化建设要求和局机关部门预算编制要求，对项目立项申请进行审核，并提出审核意见。着眼于未来，基层财政的信息化管理系统，建议由省或市一级财政部门在充分调研的基础上统一进行开发，一方面，便于结合区域特点和当地实际，融入内控制度建设内容，有利于提高系统的适应性和针对性；另一方面，各专业管理系统往往都是上级财政部门开发，可最大限度的实现系统之间的兼容。